privatecompanyfinancialreporting.org

Teoretyczne i praktyczne problemy korupcji w administracji samorządowej

Uznane badania międzynarodowe wskazują, że poziom podatności na korupcję w Polsce jest wyższy niż w większości innych krajów Europy. Potwierdzają to również krajowe badania opinii publicznej, wskazujące, że zdecydowana większość obywateli jest przekonana o znacznym stopniu skorumpowania instytucji publicznych. Podejrzenia o korupcję są przedmiotem debat publicznych, licznych publikacji prasowych, audycji telewizyjnych i radiowych. Ostatnio organizowane są na różnych szczeblach konferencje i panele dotyczące przeciwdziałania temu zjawisku.

Sytuacja ta powinna budzić szczególne zainteresowanie wśród osób związanych z administracją publiczną. Dla mnie, jako studenta administracji w zakresie samorządu terytorialnego, rodzi ona wiele niewyjaśnionych pytań. Czy skala korupcji, jaką nakreślają media dotyczy również działania samorządu, czy raczej odnosi się tylko do centralnych organów administracji? Jeżeli również sfera samorządu dotknięta jest tym problemem, to w jakim zakresie? Jeżeli nie, to jak kampania antykorupcyjna wpływa na kształtowanie się zaufania do władz lokalnych? Czy naprawdę morale funkcjonariuszy publicznych jest tak niskie?

Zjawisko korupcji

Problem korupcji jest zjawiskiem powszechnym, odzwierciedlającym specyfikę czasów, zaś podatność na nią zwiększa się szczególnie w okresach przejściowych. Jej geneza dla państw postkomunistycznych wywodzi się między innymi z pozostałości po centralizacji aparatu administracyjnego kontrolującego gospodarkę oraz z braku ukształtowanych mechanizmów społeczeństwa obywatelskiego. W krajach takich jak Polska, przechodzących transformację ustrojową, korupcja może występować na większą skalę, głównie ze względu na brak prężnych instytucji wspierających młodą demokrację.

Nie jedna przyczyna korupcji

Korupcja jest wypadkową możliwych do osiągnięcia korzyści, zakresu uznaniowości oraz mechanizmów rozliczania z odpowiedzialności – monitoringu. Rozprzestrzenia się tam, gdzie benefity są wysokie, kompetencje uznaniowe szerokie a systemy sprawozdawczości i monitoringu słabe.¹ Podstawowym warunkiem, koniecznym do powstania i rozprzestrzeniania się korupcji, jest jednak dobrowolna lub wymuszona akceptacja kompetencji instytucji bądź jednostki redystrybucji dóbr.²

Zaskakujące w swych rozmiarach są jej negatywne skutki. Korupcja psuje i osłabia państwo przede wszystkim poprzez eliminację wartości etycznych z życia publicznego, podważając zasady demokratycznego porządku. Zmniejsza przez to identyfikację obywateli z państwem i jego strukturami, niebezpiecznie nasilając negatywne nastroje społeczne, co może stanowić bezpośrednie zagrożenie dla każdego systemu politycznego. Niszcząco wpływa na takie funkcje władzy jak zarządzanie makroekonomiczne, zapewnienie wysokiej wydajności gospodarki i równości obywateli oraz wypełnianie przez instytucje państwowe nadanych im funkcji. „Podważa podstawy rządów prawa, dyscypliny podatkowej, poszanowania dla relacji umownych, porządku publicznego a ostatecznie legitymizacji państwa.”³ Bezpośrednio zagraża fundamentom porządku publicznego.

Formy korupcji

W obrębie korupcji rozróżnia się jej trzy formy: korupcję urzędniczą, polityczną i gospodarczą. Nie stanowią one jednak odrębnych komponentów, a wzajemnie się przenikają, znacznie utrudniając podjecie środków zaradczych.

Problem korupcji istniał odkąd społeczność ludzka wypracowała wspólne dobra, które należało podzielić i chronić opierając się na ustalonym systemie. Warunki te zostały spełnione już w starożytności. Pierwsze wzmianki o korupcji pochodzą ze źródeł historycznych⁴ i dotyczą sędziów w starożytnym Egipcie i Babilonie. Jedynie ta grupa była wyłączona spod ściśle strzeżonego, głównego procesu wyzysku. W domenie swej dzierżąc literę prawa, mogła dowolnie ją kreować. Sytuacja ta sprzyjała defraudacji dobra publicznego, jakim jest sprawiedliwość. Była ona sprzeniewierzana za pieniądze w sporach między obywatelami. Dość szybko w ich ślady poszła cała reszta urzędników struktury państwowej.

Z korupcją komercyjną i polityczną ściśle wiąże się okres rozwoju sfer urzędniczych, narastania ceł, podatków i darowizn w Imperium Rzymskim, datowany od początku IV w p.n.e.

Z kolei okres czystej formy europejskiego feudalizmu wydaje się być odpornym na patologię korupcji. Wiąże się to ściśle z zanikiem dóbr publicznych na korzyść własności monarszej, legitymizowanej boskim nadaniem. Problem pojawił się ponownie w monarchiach centralistycznych późnego średniowiecza. Ścisły wpływ na ten proces miały podboje kolonialne, a co za tym idzie, rozrost warstw urzędniczych. Kolonialiści, nie związani z ludnością autochtoniczną, bezkarnie partycypowali w korzyściach płynących z nowych terytoriów.

2. Definicje

Zjawisko korupcji jest jasno zdefiniowane, jednak w zależności od kontekstu nacisk kładziony jest na różne jej cechy. Jedno, co łączy wszystkie definicje to wyraźne podkreślenie negatywnych, niezgodnych z normami prawnymi, społecznymi i regułami ekonomicznymi, działań.

W języku polskim słowo korupcja pierwotnie oznaczało psucie się, gnicie, rozkład moralny. Z biegiem czasu włączono w jego zakres łapownictwo, jako jeden z przejawów i przyczynę takiego stanu.⁵

Korupcja.

Etymologiczne znaczenie wyrażeń korupcja, korumpować, skorumpowany połączone z analizą ich rzeczywistych przejawów „pozwala przyjąć, że są one tylko blisko, a nie równoznaczne z terminami sprzedajność, przekupstwo”⁶ odnosząc się do wyodrębnionych zachowań jednostkowych.

Bank Światowy

Bank Światowy, organizacja międzynarodowa, która za cel stawia sobie marginalizację korupcji, definiuje ją jako nadużycie urzędu publicznego dla uzyskania prywatnych korzyści.⁷ Jest to najprostsza i zarazem najogólniejsza z definicji.

Szerszą jest definicja Rogowa i Lasswella⁸, według której czyn korupcyjny popełnia każdy, kto powodowany swoim bezpośrednim lub pośrednim interesem narusza system reguł, za którego realizację jest odpowiedzialny.

Definicje prawne typizują przeważnie te przejawy korupcji, które w poszczególnych ustawodawstwach zostały włączone do kodeksu karnego, w związku z czym obejmują one wyodrębnione, jednostkowe zachowania. Różnice ich zasięgu wynikają głównie z rozbieżnego określenia podmiotu i przedmiotu korupcji. Wspólny jest jednak sposób zachowania, zgodny z ogólną definicją korupcji: przyjmowanie korzyści, ich obietnicy czy wręcz żądanie (korupcja bierna) oraz wręczanie lub obiecywanie takich korzyści (korupcja czynna).

Formy korupcji

Korupcja może dotyczyć niemalże każdego aspektu życia, począwszy od dóbr materialnych przez usługi, stanowiska, zachowania, charakteryzując się przy tym wielością form.

Korupcję urzędniczą

Za pierwszą formę korupcji należy uznać korupcję urzędniczą – a więc praktykę, w ramach której urzędnicy pobierają haracz od ludzi zwracających się do nich w sprawach urzędowych. Sytuacja ta była szczególnie powszechna, dopóki pracownicy administracji nie otrzymywali systematycznych, wystarczających wynagrodzeń, co w Europie utrzymywało się mniej więcej do połowy XIX wieku. Na ten typ korupcji składają się akty sprzedajności, rozumianej jako przyjmowanie lub żądanie korzyści w związku z pełnionymi funkcjami, oraz przekupstwa – wręczanie, obiecywanie takich korzyści. Stroną w tym procederze, sprawcą lub przedmiotem oddziaływania staje się osoba zaliczana przez prawo danego państwa do osób pełniących zadania oficjalne, określana różnymi terminami: urzędnik, osoba pełniąca funkcję publiczną, funkcjonariusz publiczny.

Tego rodzaju korupcji ściśle sprzyja skłonność procedur administracyjnych do generowania i podtrzymywania sztucznych ograniczeń w uprawnieniach stron, utajnianie istotnych fragmentów toku postępowania oraz zawiłe prezentowanie uprawnień. Słowem, zgodnie z charakterem korupcji, mechanizm ten jest napędzany przez postępowanie administracyjne zawierające elementy dysfunkcjonalne. Elementy te wynikać mogą zarówno z obowiązującego stanu prawnego, jak i ze sztucznego stymulowania przez urzędników koniunktury na usługi publiczne.

Korupcja komercyjna

Drugą znaną i stosowaną formą jest korupcja komercyjna (gospodarcza), polegająca na inicjowanym przez przedsiębiorców przekupstwie urzędników w celu zapewnienia sobie wyjątkowo korzystnych warunków działania. W ten sposób angielscy przedsiębiorcy, począwszy od XVI wieku, starali się uzyskać poparcie dworzan, tworząc monopole wynikające z uzyskanych przywilejów. Jest to obszar dość dobrze strzeżony przez systemy karne dojrzałych demokracji, jako że zagrożenia z niego płynące dotyczą bezpośrednio zasady konkurencji rynkowej.

Korupcja polityczna.

Trzecią, często występującą formą korupcji, jest wspomniana już korupcja polityczna. W tej dziedzinie najjaskrawszych przykładów dostarczały Anglia XVII – XVIII wieku oraz państwa Europy wschodniej z końca XIX i w XX wieku. Praktyka ta przejawiała się w korumpowaniu wyników wyborów, a więc przekupywaniu wpływowych ludzi tytułami, korzystnymi kontraktami lub stanowiskami publicznymi w celu zapewnienia sobie władzy.

Akumulację władzy

Bardziej współczesnymi jej postaciami jest, charakterystyczne dla stanowisk kadencyjnych, zapewnianie sobie wpływów i korzyści poprzez finansowanie partii oraz praktyka uprzywilejowanego traktowania niektórych podmiotów gospodarczych w celu zapewnienia sobie w nich intratnego stanowiska po upływie kadencji. Groźną konsekwencją szerzenia się tych rodzajów korupcji jest ścisłe powiązanie między systemami gospodarki, administracji i polityki, prowadzące do łączenia funkcji pomiędzy nimi. Rodzi to nie tylko kolizje interesów, ale przede wszystkim niedostrzegalną akumulację władzy, potęgowaną zazwyczaj dodatkowo przez nepotyzm.

 

Źródło: fragment – Praca licencjacka Arkadiusz Frączak „Teoretyczne i praktyczne problemy korupcji w administracji samorządowej” – Warszawa, czerwiec 2001

https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved=2ahUKEwjesMeFob3yAhUxpIsKHR-YCEIQFnoECAIQAQ&url=http%3A%2F%2Fwww.batory.org.pl%2Fftp%2Fprogram%2Fprzeciw-korupcji%2Fstudenci%2Fpraca_fraczak.doc&usg=AOvVaw0fqOvWZVpIE6kW8SYbLMF8